La Direction générale des étrangers en France (DGEF), qui relève du ministre de l’Intérieur (également ministre chargé de l’immigration), peut infliger des amendes administratives aux employeurs lorsqu’elle considère qu’un salarié étranger a été employé sans autorisation de travail.
Ces sanctions, prévues par le Code du travail, peuvent atteindre des montants significatifs. Leur contestation suppose de maîtriser le régime juridique applicable ainsi que les voies de recours ouvertes devant l’administration puis le juge administratif.
L’emploi d’un étranger sans autorisation de travail est prohibé par l’article L.8251-1 du Code du travail, selon lequel :
Nul ne peut, directement ou indirectement, embaucher, conserver à son service ou employer pour quelque durée que ce soit un étranger non muni du titre l'autorisant à exercer une activité salariée en France.
Il est également interdit d’employer un étranger dans une catégorie professionnelle, une profession ou une zone géographique différentes de celles mentionnées sur son titre de travail.
La procédure commence par un contrôle, opéré par les services de police ou de gendarmerie, l'inspection du travail, les URSSAF ou les douanes. S'ils trouvent un ou plusieurs salariés « sans papiers », les agents dressent un procès-verbal, qui est transmis au procureur de la République et dont une copie est adressée au ministre chargé de l'immigration.
Vient ensuite un silence, et il dure. Entre le contrôle et le premier courrier de la Direction générale des étrangers en France, il s'écoule couramment plusieurs mois, parfois plus d'un an et demi. Beaucoup d'employeurs pensent alors l'affaire close, d'autant qu'ils ont souvent déjà répondu au volet pénal.
Le courrier d'ouverture de la procédure contradictoire ouvre un délai de quinze jours pour présenter des observations et porter à la connaissance de l'administration tout élément permettant d'apprécier le montant de l'amende. C'est un délai bref, et c'est le seul moment où il est possible d'agir avant que la décision ne soit prise.
Deux droits sont attachés à cette phase, et ils sont peu utilisés. L'employeur peut demander la communication du procès-verbal, ce qui reporte le point de départ du délai à la réception de ce document. Il peut également conserver le silence sur les faits qui lui sont reprochés.
La décision d'amende intervient ensuite, généralement trois à cinq mois après les observations. Elle doit être motivée et prise au vu de ces observations.
Le titre de perception suit de près, souvent dans les jours ou les semaines qui suivent la décision, et il porte une date limite de paiement. C'est ce document qui met en mouvement le comptable public, et à défaut de paiement le montant est majoré. Un employeur qui attend d'y voir clair perd ainsi les délais les plus utiles.
Ce calendrier n'est d'ailleurs pas le seul à courir : d'autres procédures se déroulent en parallèle, sur leur propre rythme.
Le régime de cette sanction a changé en 2024. L'employeur acquittait auparavant une « contribution spéciale » d'un montant forfaitaire, à laquelle s'ajoutait une contribution représentative des frais de réacheminement du salarié dans son pays d'origine. Ces deux sommes ont laissé place à une amende administrative unique, dont le montant doit être déterminé au regard des circonstances propres à chaque situation.
Ce nouveau régime s'applique également aux procédures qui portent sur des faits antérieurs à son entrée en vigueur. Les employeurs dont le dossier est toujours en cours, y compris devant le juge, sont donc concernés.
L'article L. 8253-1 du Code du travail, complété par les articles R. 8253-1 à R. 8253-4, détermine aujourd'hui le régime et le montant de l'amende.
Dans la fixation du montant, plusieurs critères doivent être pris en compte : les capacités financières de l'auteur du manquement, le degré d'intentionnalité, le degré de gravité de la négligence ainsi que les frais d'éloignement du territoire français du ressortissant étranger en situation irrégulière.
Le montant est plafonné par la loi, et ce plafond s'apprécie pour chaque salarié concerné : l'amende est due autant de fois qu'il y a de personnes visées, ce qui explique les sommes élevées que reçoivent des entreprises de petite taille. Les textes prévoient par ailleurs des cas de majoration et des cas d'abaissement de ce plafond.
Le maximum n'est pas le montant de principe. Il revient à l'administration de déterminer le montant au regard des quatre critères, et de motiver sa décision au vu des observations que l'employeur a été mis en mesure de présenter.
L'emploi d'un étranger sans autorisation de travail est aussi un délit. Le procès-verbal de contrôle étant transmis au procureur de la République, le volet pénal se déroule en parallèle du volet administratif et selon son propre calendrier : classement sans suite, avertissement pénal probatoire, composition pénale ou poursuites devant le tribunal correctionnel.
Un troisième volet peut s'y ajouter, à l'initiative du préfet : la fermeture provisoire de l'établissement, et l'exclusion des aides publiques ou des contrats administratifs.
Ces procédures sont indépendantes les unes des autres. Avoir répondu au procureur, exécuté une composition pénale ou subi une fermeture temporaire ne met pas fin à la procédure administrative et n'empêche pas l'amende d'être prononcée ensuite. C'est la principale surprise des employeurs qui nous consultent.
Le droit français autorise ce cumul dès lors que les sanctions ne sont pas de même nature ou qu'elles protègent des intérêts sociaux distincts. Il ne méconnaît donc pas, en lui-même, le principe non bis in idem.
Ce cumul connaît toutefois une limite que le Code du travail fixe expressément. Lorsqu'une amende administrative et une sanction pénale sont prononcées contre la même personne à raison des mêmes faits, le montant global des amendes ne peut dépasser le maximum légal le plus élevé des sanctions encourues.
Un employeur qui a déjà été condamné, ou qui a accepté une composition pénale pour les mêmes faits, n'est donc pas sans recours sur le montant qui lui est réclamé.
La contestation d’une amende administrative peut porter sur les illégalités externes (forme) comme sur les illégalités internes (fond). Devant le tribunal administratif, ces moyens relèvent d’un contentieux de pleine juridiction : le juge ne se limite pas à annuler l’amende, il peut en réduire lui-même le montant.
défaut ou insuffisance de motivation de l'amende prononcée,
non-respect des garanties procédurales prévues par les textes applicables (on parle également de vices de procédure).
L'amende administrative étant une sanction, le respect des droits de la défense revêt une importance particulière.
Au-delà de la forme, il est également possible de contester le fond. Plusieurs moyens peuvent être invoqués :
les faits ne constituent pas un manquement au regard des textes invoqués,
la qualification juridique retenue est erronée,
le montant de l’amende est disproportionné, le juge exerçant sur ce point un plein contrôle et pouvant en réduire le montant.
Un recours administratif peut être formé auprès de la DGEF afin d'obtenir le retrait, la réduction ou la révision de l'amende. En cas de rejet, la décision peut ensuite être contestée devant le tribunal administratif du lieu où l'infraction a été constatée.
L'amende est recouvrée par l'émission d'un titre de perception, qui produit des effets immédiats jusqu'à ce qu'une contestation régulièrement formée en suspende le recouvrement. Cette contestation, adressée au comptable public chargé du recouvrement, est un préalable obligatoire à la saisine du juge et elle obéit à des délais courts.
Nous assistons les entreprises confrontées à des amendes infligées par la Direction générale des étrangers en France. Notre intervention repose sur une analyse juridique précise des faits reprochés, des moyens de contestation utilisables et des incidences financières liées au recouvrement de l’amende par titre de perception.
